Verfassungsbeschwerden gegen die Gemeindefinanzierungsgesetze 2022, 2023 und 2024 erfolglos
Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster hat mit heute verkündeten Urteilen die Kommunalverfassungsbeschwerden der kreisfreien Städte Bonn, Bottrop, Dortmund, Düsseldorf, Köln, Münster, Solingen und Wuppertal gegen die Gemeindefinanzierungsgesetze 2022, 2023 und 2024 zurückgewiesen.
Das Gemeindefinanzierungsgesetz regelt für das jeweilige Haushaltsjahr den kommunalen Finanzausgleich. Danach erhalten die Gemeinden vom Land Nordrhein-Westfalen zur Ergänzung ihrer eigenen Erträge allgemeine und zweckgebundene Zuweisungen für die Erfüllung ihrer Aufgaben, unter anderem Schlüsselzuweisungen. Ob und in welcher Höhe den Gemeinden Schlüsselzuweisungen zustehen, ergibt sich aus der Gegenüberstellung der Ausgangsmesszahl, vergleichbar mit dem Finanzbedarf, und der Steuerkraftmesszahl, vergleichbar mit der Finanz- bzw. Steuerkraft.
Die hier streitgegenständlichen Gemeindefinanzierungsgesetze 2022, 2023 und 2024 regeln jeweils in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 die Ermittlung der Steuerkraftmesszahl der Gemeinden und haben damit Einfluss auf die ihnen zukommenden Schlüsselzuweisungen. Die Steuerkraftmesszahl wird dabei anhand fiktiver Hebesätze bei der Gewerbesteuer und der Grundsteuer B ermittelt. Seit dem Jahr 2022 ist die Höhe der fiktiven Hebesätze im Gegensatz zu den vorangegangenen Haushaltsjahren von der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig abhängig mit der Folge, dass eine höhere Steuerkraft der kreisfreien als der kreisangehörigen Gemeinden angenommen wird.
Hierdurch sehen sich die Beschwerdeführerinnen in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt. Der Gesetzgeber verstoße gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung, da die Unterscheidung bei den fiktiven Hebesätzen ohne die erforderliche hinreichende finanzwissenschaftliche Prüfung und Begründung erfolgt und damit sachlich nicht vertretbar sei. Zudem verstoße der Gesetzgeber gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit, weil die Differenzierung nicht mit der Funktionslogik des Gemeindefinanzierungsgesetzes vereinbar sei.
Dem ist der Verfassungsgerichtshof nicht gefolgt. In der mündlichen Urteilsbegründung führte die Präsidentin des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Dr. h.c. Dauner-Lieb unter anderem aus:
Die Beschwerdeführerinnen sind durch die Unterscheidung bei den fiktiven Hebesätzen nach der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig im Rahmen der Ermittlung der Steuerkraftmesszahlen hinsichtlich der Gewerbesteuer und Grundsteuer B in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 der Gemeindefinanzierungsgesetze 2022, 2023 und 2024 nicht in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt.
Es liegt kein Verstoß gegen das interkommunale Gleichbehandlungsgebot vor. Die vom Gesetzgeber gewählte Differenzierung ist sachlich vertretbar. Er hat sich nach Ausschöpfung der umfassenden verfügbaren Erkenntnismöglichkeiten im Rahmen des ihm zustehenden Gestaltungsspielraums dafür entschieden, der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig maßgebliche Bedeutung für die Abbildung von Steuererhebungspotentialen beizumessen und auf dieses Merkmal als Differenzierungskriterium abzustellen. Der Verfassungsgerichtshof kann nicht feststellen, dass der Gesetzgeber dabei Einschätzungen vorgenommen hat, die im Ansatz oder in der Methode offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar waren.
Die „Ursache“ für die tatsächlich unterschiedlichen Hebesätze, d. h. warum kreisfreie Gemeinden – wie vom Gesetzgeber zugrunde gelegt – tatsächlich höhere und kreisangehörige Gemeinden tatsächlich niedrigere Hebesätze bei der Gewerbesteuer und Grundsteuer B aufweisen, ist für das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung unerheblich. Der Verfassungsgerichtshof kann nicht feststellen, dass das höhere Realsteuerhebesatzniveau in kreisfreien Städten kein Ausdruck eines höheren Hebesatzpotenzials, sondern Folge erheblicher Konsolidierungspflichten im kreisfreien Raum und damit nicht Ausdruck von Steuerstärke, sondern von Finanzschwäche ist. Die Frage, ob für die Unterscheidung geeignetere bzw. bessere Kriterien bestehen, kann offen bleiben. Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu prüfen, ob der Normgeber die bestmögliche oder gerechteste Lösung gewählt hat.
Es liegt auch kein Verstoß gegen das Gebot der Systemgerechtigkeit im kommunalen Finanzausgleich vor. Ein solcher Verstoß folgt nicht allein aus der Normierung unterschiedlicher fiktiver Hebesätze. Der Gesetzgeber hat ein solches Differenzierungskriterium zur Ermittlung der Steuerkraft in verfassungsrechtlich zulässiger Weise heranziehen können. Ebenso wenig folgt aus dem gesetzgeberischen Unterlassen einer Differenzierung nach der Rechtsstellung der Gemeinde auf der Seite der Ermittlung der Ausgangsmesszahl eine Durchbrechung des Gebots der Systemgerechtigkeit. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet gewesen, auch auf dieser Seite zwischen der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig zu unterscheiden, d. h. die Rechtsstellung als Bedarfsindikator zu berücksichtigen.
Die Entscheidungen sind mit 5 : 2 Stimmen ergangen.
Aktenzeichen: VerfGH 115/22, 101/23 und 133/24